2075. Lãnh đạo Trung Quốc có nắm được sự ủng hộ cho sự thay đổi?

East Asia Forum

Tác giả: Susan Shirk, Đại học UC San Diego (UCSD)

Người dịch: Huỳnh Phan

23-10-2013

Một đại biểu đại diện một sắc dân thiểu số đến bên trong Đại sảnh đường Nhân dân trong kì họp Quốc hội Trung Quốc tại Bắc Kinh vào ngày 8 tháng ba năm 2012. (Ảnh: AAP)

Mọi người đang nhìn vào Thủ tướng Lý Khắc Cường và nhóm kinh tế đang soạn các dự thảo cho một đợt cải cách kinh tế mới sẽ được tung ra tại Hội nghị lần thứ ba của BCH Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc thứ 18 (ĐCSTQ), triệu tập trong tháng 10 năm 2013.

Các cá nhân thiết kế gói cải cách đều là những chuyên gia kinh tế định hướng thị trường có uy tín cao, và chính quyền trung ương đang phát ra những tín hiệu quyết tâm. Hy vọng đang dấy lên rằng những cải cách sẽ là hệ trọng và cốt lỏi.

Tuy nhiên, vẫn còn hoài nghi về việc liệu các nhà lãnh đạo chính trị Trung Quốc có những gì cần có để thực sự thực hiện các cải cách này hay không. Các nhà phân tích cho rằng các nhà lãnh đạo ngày nay thiếu cái quyền lực như Đặng Tiểu Bình có trong thập niên 1980 khi ông còn là lực đẩy đằng sau những đợt sóng đầu tiên của cải cách thị trường Trung Quốc. Điều này chắc chắn là đúng. Nhưng, quy sự thành công của những cải cách này cho một mình Đặng Tiểu Bình là hiểu chưa đúng hệ thống của Trung Quốc lúc đó. Đặng Tiểu Bình không phải là một nhà độc tài. Ông và các phụ tá cải cách của ông đã xây dựng một chiến lược để đưa các nhóm có thế lực khác nhau vào cuộc.

Nhiều người còn dự đoán rằng các nhóm lợi ích trong hệ thống kinh tế nhà nước chiếm ưu thế hiện tại sẽ ngăn chặn một đợt cải cách thị trường mới. Nhưng các nhóm lợi ích hiện nay – các doanh nghiệp nhà nước, các quan chức tham nhũng và gia đình của họ – có cố thủ nhiều hơn so với các nhóm lợi ích trong nền kinh tế chỉ huy có ở Trung Quốc vào năm 1979 – các nhà hoạch định trung ương, các quan chức chính phủ, ngành công nghiệp nặng – hay không?

Thách thức lớn nhất đối với cải cách kinh tế luôn luôn là thách thức chính trị: Làm thế nào để vượt qua sự phản kháng của các nhóm có thế lực đang hưởng lợi trong hệ thống hiện tại và xây dựng lên nhóm những người ủng hộ cho cải cách?

Loại chiến lược nào Tập Cận Bình và Lý Khắc Cường sẽ áp dụng để tạo ra một liên minh cải cách? Các nhóm có tiềm năng có thể ủng hộ các cải cách là các nhóm nào?

Nơi đầu tiên hợp lý để nhìn vào là khu vực kinh doanh tư nhân. Doanh nghiệp tư nhân đang thất vọng bởi sự thiên vị có hệ thống đối với các công ty nhà nước trong vay vốn ngân hàng và các ưu đãi khác. Trong điều kiện thiếu vắng một thị trường vốn vận hành trong nước và hệ thống pháp luật, các doanh nhân tư nhân phải đầu tư phần lớn nỗ lực của mình trong việc vun quén mối quan hệ với các quan chức chính phủ. Họ cũng tìm cách giảm bớt rủi ro bằng cách chuyển vợ con, và tài sản ra nước ngoài. Nhưng doanh nghiệp tư nhân không có tiếng nói trong Đảng Cộng sản hay chính quyền trung ương Trung Quốc và do đó không thể làm thành đối trọng chính trị đối với khu vực nhà nước nhiều thế lực.

Còn các quan chức tỉnh thành và địa phương thì thế nào? Các quan chức đang điều hành 33 tỉnh của Trung Quốc là một nhóm ủng hộ tiềm năng rất quan trọng ở Trung Quốc – họ tạo thành khối lớn nhất trong Ủy ban Trung ương ĐCSTQ. Các quan chức tỉnh thành và địa phương đang đứng ở đâu hiện nay? Họ là một nhóm lợi ích trong hiện trạng hay là một nhóm ủng hộ tiềm năng cho một cuộc cải cách mới?

Những cải cách trong thập niện 1980 đã thành công vì Đặng Tiểu Bình và các phụ tá của ông cân đối được sức nặng chính trị của bộ máy hành chính trung ương bằng sức mạnh của các lãnh đạo tỉnh thành trong BCH Trung ương – một chiến lược mà vào thời đó, tôi gọi là ‘chơi con bài các tỉnh’. Họ được sự ủng hộ của các quan chức tỉnh thành bằng cách làm cho việc phân cấp quyết định kinh tế và doanh thu tài chính trở thành một thành tố cốt lỏi của gói cải cách. Phân cấp tạo ra động lực cho chính quyền tỉnh thành và địa phương đẩy mạnh tăng trưởng thông qua thị trường.

Một số quan chức tỉnh thành và địa phương cũng đã được thưởng phần với các đặc khu kinh tế và các chính sách ưu đãi có mục tiêu khác, mà họ và khu vực của họ hưởng lợi rất lớn từ những điều này. Các đặc khu và các cơ hội tiếp cận thị trường chỉ được phân một cách chọn lọc cho một số vùng cụ thể, không phải cho mọi nơi trên cả nước. Khi mà các quan chức địa phương bắt đầu ghen tị với những vùng đã được đối xử đặc biệt, họ ầm ỉ kêu nài để cũng được một số cơ hội thị trường sinh lợi như thế cho chính họ. Theo thời gian chiến lược chơi con bài các tỉnh này đã hình thành một nhóm theo đuôi từ các quan chức tỉnh thành và địa phương ủng hộ cải cách thị trường, nhóm này dần dần lấn áp nhóm lợi ích trong nền kinh tế chỉ huy vốn đã từng rất mạnh mẽ trong bô máy kế hoạch trung ương và các bộ ngành công nghiệp nặng.

Tất nhiên phân cấp tài chính có một nhược điểm nghiêm trọng. Chính quyền trung ương đã trở nên rất túng thiếu bởi vì hầu hết các khoản thu nhập đều để lại ở cấp địa phương. Bắc Kinh thiếu kinh phí để xây dựng cơ sở hạ tầng, mạng lưới an sinh xã hội và quốc phòng hiện đại mà Trung Quốc đang cần. Để tăng tỉ lệ phần của chính phủ Trung ương trong tổng doanh thu của chính phủ, cải cách tài chính đã được đưa ra vào năm 1994, theo đó chính quyền trung ương và địa phương đã chia sẻ nhau thuế giá trị gia tăng. Trong khi những cải cách này là một điều chỉnh quan trọng và cần thiết để tăng thu nhập trung ương, chúng đã để cho chính quyền địa phương không có một cơ sở thu nhập thích đáng vì đề án chia sẻ thuế này nghiêng mạnh theo hướng có lợi cho chính quyền trung ương.

Sự mất cân bằng này sẽ được giải quyết như thế nào trong các cải cách năm 2013? Chính quyền địa phương phải đối mặt với sự bất cân xứng nghiêm trọng trong thu chi. Họ chịu trách nhiệm chi trả lương hưu, giáo dục và chăm sóc sức khỏe và lo toan các vấn đề môi trường, nhưng không có thu nhập đủ để trả cho những thứ này. Họ cố thích ứng hết sức mình bằng cách dựa vào các nguồn thu từ việc phát triển đất đai- nhiều quan chức địa phương đang kiếm được nhiều tiền cho cá nhân và cho địa phương của họ từ việc phát triển đất đai. Nhưng sự phụ thuộc vào việc phát triển đất đai này là không lành mạnh và méo mó.

Sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, Bắc Kinh đã kích thích nền kinh tế bằng cách ra lệnh cho các ngân hàng để mở các chương trình tín dụng cho các dự án địa phương, kết quả là, chính quyền địa phương bắt đầu dựa một lần nữa (như họ đã từng theo hệ thống trước năm 1994) vào một chi phiếu trống từ các ngân hàng địa phương.

Một làn sóng cải cách tài chính mới có thể đề ra các nguồn thu mới cho địa phương như thuế bất động, thuế giá trị gia tăng đối với các dịch vụ, và một tỉ lệ chia phần cao hơn trong tổng số thuế giá trị gia tăng. Một cách tiếp cận khác để làm giảm bớt gánh nặng tài chính chính quyền địa phương bằng cách tăng các khoản thanh toán chuyển từ ngân sách trung ương và chuyển trách nhiệm chi trả về giáo dục, y tế, và lương hưu cho Bắc Kinh. Một vấn đề cốt tử khác là liệu các quan chức địa phương có phải lo trả nợ các khoản vay ngân hàng trong quá khứ hay không.

Khi thiết kế gói cải cách, Tập Cận Bình và Lý Khắc Cường phải suy nghĩ về những gì sẽ tạo nên một chiến lược chính trị có hiệu quả cho cải cách. Loại thay đổi tài chính nào sẽ làm xoay chuyển các quan chức tỉnh thành và địa phương thành một nhóm ủng hộ mạnh mẽ cho việc cải cách thị trường tổng thể?

Chính quyền tỉnh thành và địa phương sẽ đứng ở đâu trong các đề xuất cải cách mới? Họ sẽ thấy các kế hoạch này là một giải pháp tốt hơn so với hiện trạng trong đó họ dựa vào phát triển đất đai và quan hệ nồng ấm với các ngân hàng địa phương không? Hoặc họ sẽ lo lắng rằng những cải cách này sẽ đặt họ trong tình trạng ràng buộc về mặt tài chính chặt chẽ hơn so với tình trạng họ đang đối mặt hiện nay?

Trong điều kiện có không nhiều các nhóm lợi ích khác có thể giúp hình thành một nhóm theo đuôi ủng hộ cải cách để lấn áp các nhóm lợi ích trong hiện trạng, các lãnh đạo trung ương Trung Quốc sẽ không quyết định ‘chơi con bài các tỉnh’ lần nữa chăng?

Susan Shirk là Chủ tịch Chương trình TQ thế kỷ 21 và là Giáo sư về Quan hệ Trung Quốc và Thái Bình Dương Trường Quan hệ quốc tế và Thái Bình Dương, Đại học UC San Diego (UCSD). Bà là tác giả của The Political Logic of Economic Reform in China (Logic chính trị của cải cách kinh tế ở Trung Quốc).

Nguồn: East Asia Forum