757. Tại sao lại quên UNCLOS?

The Diplomat

Tại sao lại quên UNCLOS?

Dan Blumenthal – Michael Mazza

Người dịch: Thủy Trúc

Ngày 17-2-2012

Chính quyền Obama dường như quyết tâm đưa các lý thuyết khoa học chính trị vào thử nghiệm bằng việc “ràng buộc” Trung Quốc vào một trật tự trên cơ sở luật pháp mà Hoa Kỳ cầm đầu. Riêng lần này, Trung Quốc lại là bên sẵn sàng ký vào các luật lệ liên quan. Có vẻ như chính quyền Obama nghĩ rằng chính Hoa Kỳ mới cần được ràng buộc.

Người ta tò mò về thời điểm xảy ra động thái mới này – liên quan đến Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UCNLOS), do Tổng thống Bill Clinton ký và sau đó bị Thượng viện Mỹ bác bỏ vào năm 1994. Chỉ cần nhìn lướt qua những hoạt động của Trung Quốc trong ba năm vừa rồi trên Biển Đông (nguyên văn: biển Hoa Nam), biển Hoa Đông, và Hoàng Hải, là có thể thấy bằng chứng về việc Trung Quốc đang có ý định thay đổi hiện trạng trên biển theo những cách đe dọa lợi ích của nước Mỹ. Mặc dù đã phê chuẩn UNCLOS, nhưng hành xử của Trung Quốc trên biển ở khu vực Đông Á đi ngược lại với cách hiểu chung hàng thế kỷ nay về luật pháp và thông lệ quốc tế.

Trong khi luật pháp quốc tế thông thường đều bảo vệ cách hiểu khá rộng, theo truyền thống, về tự do hàng hải – tức là cho phép tất cả các biển đều mở, trừ những dải hẹp chạy dọc theo bờ biển của một quốc gia – thì Trung Quốc lại đang cố sức phong tỏa đường đi lối lại, dựng hàng rào quanh các vùng biển ngoại vi, và không cho các quốc gia có sử dụng biển khác hưởng quyền tự do hàng hải mà họ từ lâu vẫn được hưởng một cách hợp pháp. Vậy lập luận nào khiến họ ký UNCLOS trong khi bản thân họ không tuân thủ luật pháp? Khi nào thì mọi sự vỡ ra rằng văn bản luật này lại không rõ ràng như những người khởi xướng ra nó tưởng? Trong tình hình này, việc Mỹ phê chuẩn UNCLOS cũng sẽ không giải quyết được những bất đồng giữa Trung Quốc và Mỹ; mà sẽ chỉ dẫn tới cãi cọ bất tận về pháp lý và ngoại giao thôi.

Giờ đây các lập luận ủng hộ phê chuẩn UNCLOS thậm chí nghe còn kỳ quặc hơn, khi mà cả luật pháp quốc tế và cán cân quyền lực đều có lợi cho Mỹ. Phê chuẩn công ước vào thời điểm này sẽ là đồng ý với các quốc gia khác về cách diễn giải sai lạc luật pháp quốc tế, trong khi đó lại kéo Mỹ vào việc giải quyết những tranh cãi bất tận trong những cơ quan quốc tế vốn chưa từng ủng hộ lợi ích của họ. Washington sẽ tự đặt mình vào một vị thế mà ở đó, họ có thể phải phớt lờ các điều khoản giải quyết tranh chấp trong công ước – vì lợi ích của mình. Tại sao lại ký một công ước mà chúng ta sẽ phải vi phạm? Khi ký như thế, chẳng phải là Mỹ đã nhượng bỏ cơ sở đạo đức cao mà hiện họ đang nắm giữ, chỉ bằng cách tuân theo những thông lệ đã được xác lập sẵn hay sao?

Không. Ký phê chuẩn UNCLOS sẽ không giúp Washington và Bắc Kinh giải quyết được tranh chấp trên biển. Thay vì thế, cách giải quyết nằm ở việc Mỹ tiếp tục thực thi các quyền của mình trên những vùng biển quốc tế, tiếp tục đàm phán ngoại giao với Trung Quốc, với các bạn và đồng minh của Mỹ, và tiếp tục duy trì thế trên cơ về quân sự.

Thông qua áp lực quân sự, ngoại giao và “luật pháp”, Trung Quốc đang cố tạo ra một vùng ảnh hưởng trên phần lớn Biển Đông, biển Hoa Đông và Hoàng Hải. Hãy xem các vụ việc sau:

— Năm 2001, một máy bay phản lực J-8 của Trung Quốc va chạm với một máy bay trinh sát không vũ trang của Hoa Kỳ, EP-3, trên vùng biển quốc tế thuộc vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc, buộc máy bay Mỹ phải hạ cánh khẩn cấp trên đảo Hải Nam, đe dọa mạng sống của phi công Mỹ (cả nam và nữ).

— Năm 2009, Trung Quốc quấy rối một số tàu hải quân không vũ trang của Mỹ trên Hoàng Hải và Biển Đông, trong đó có tàu USNS Impeccable.

— Năm ngoái, Trung Quốc đơn phương ban lệnh cấm đánh bắt cá tại nhiều vùng trong khu vực Biển Đông, mà không thuộc chủ quyền Trung Quốc.

— Cũng trong năm 2011, một tàu đánh cá Trung Quốc cắt cáp của tàu Petro Vietnam tại một khu vực cách đảo Hải Nam của Trung Quốc hơn 1.000 km (622 dặm).

— Bắc Kinh cũng đã và đang khẳng định yêu sách chủ quyền trên các vùng biển gần tỉnh Palawan của Philippines, tỉnh này nằm gần Trường Sa – một chuỗi đảo rất có tiềm năng về dầu khí, đang là đối tượng tranh chấp giữa Trung Quốc, Philippines, Đài Loan, Việt Nam, Malaysia và Brunei. Tháng ba năm ngoái, hai tàu Trung Quốc tìm cách đuổi một tàu thăm dò dầu khí của Philippines khỏi Bãi Cỏ Rong – một khu vực khác, nằm ở phía tây Palawan. Hai máy bay của không quân Philippines được triển khai tới, nhưng tàu Trung Quốc đã biến mất trước khi máy bay đến được bãi ngầm.

Bản tóm tắt các sự kiện trên đây cho thấy Trung Quốc lấy sức ép quân sự để đạt hai mục tiêu chính trên các vùng biển ngoại vi của họ: ngăn chặn những hoạt động quân sự của Mỹ – mà thông lệ hàng thế kỷ đã coi đó là hợp pháp – và thực hiện các yêu sách bành trướng về chủ quyền của họ.

Mặc dù Trung Quốc đã phê chuẩn UNCLOS, nhưng họ vẫn tiếp tục phá hoại công ước. Chẳng hạn, họ tuyên bố Mỹ đang hành động bất hợp pháp khi tiến hành hải giám trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Trung Quốc. Tuyên bố này không phù hợp với thông lệ quốc tế, theo đó, các quốc gia có biển được hưởng các quyền trên biển khơi (high seas right) ở tất cả các vùng biển, chỉ trừ vùng nước thuộc chủ quyền của một nước ven biển (mà chỉ mở rộng 12 hải lý, tính từ bờ biển của nước đó). EEZ là sáng tạo của UNCLOS nhằm bảo vệ quyền của các nước ven biển – quyền khai thác các nguồn lực kinh tế trong một khu vực rộng tới 200 hải lý tính từ bờ biển. Hoạt động quân sự của Mỹ trong EEZ của Trung Quốc, như là tập trận hải quân hay bay trinh sát, không làm tổn hại gì đến việc Trung Quốc khai thác nguồn lực ở đó. Nói cách khác, những hoạt động đó là hợp pháp.

Mỹ sử dụng luật lệ quốc tế cũng như vào các điều khoản của UNCLOS phù hợp với luật và thông lệ quốc tế để điều chỉnh hoạt động quân sự của họ. Cụ thể, Điều 58 UNCLOS, theo đó, trong EEZ, “tất cả các quốc gia, cho dù là ven biển hay trong lục địa, đều được hưởng, theo những điều khoản tương ứng trong công ước này, quyền tự do… về hàng hải và bay qua… và quyền sử dụng biển – một cách hợp pháp theo luật quốc tế – liên quan đến những quyền tự do đó, như là các quyền liên quan đến hoạt động của tàu biển [và] máy bay”.

Trung Quốc buộc tội Mỹ, rằng các hoạt động của Mỹ cấu thành việc sử dụng vũ lực và Mỹ “đang chuẩn bị chiến trường” khi hành động như vậy. Trung Quốc cho rằng các hoạt động ấy phá hoại an ninh của Trung Quốc. Đây là một sự diễn giải có tính xuyên tạc UNCLOS, và hàm chứa một thách thức lớn hơn: kiểu giải thích luật khôn ranh này chọc thủng UNCLOS. Làm như thế, Trung Quốc đã nỗ lực viết lại luật pháp quốc tế – vốn được thiết lập và công nhận từ lâu.

Kiểu giải thích luật đó đã được (Trung Quốc) thể hiện trong tranh chấp xoay quanh chuyện tàu USNS Bowditch tiến hành hoạt động khảo sát trên Hoàng Hải vào đầu những năm 2000. Tàu Bowditch không có vũ trang, đang khảo sát thủy văn trên Hoàng Hải, thực hiện cả những khảo sát âm học cần thiết cho việc phát hiện tàu ngầm. Mỹ lập luận rằng không thể coi khảo sát thủy văn và hải dương học là “nghiên cứu khoa học trên biển” (bởi lẽ các khảo sát đó không nhằm mục đích khoa học), là hoạt động mà theo UNCLOS, các quốc gia ven biển được phép ra quy định và điều chỉnh trong phạm vi EEZ của họ.

Trung Quốc không tán thành, và họ cũng đã giành được sự ủng hộ của quốc tế cho lập trường của mình. Hiện nay một số ý kiến trong và ngoài Trung Quốc cho rằng, do thông tin thu thập bởi quân đội nước ngoài có thể có giá trị kinh tế và khoa học, cho nên UNCLOS nên cho phép các quốc gia ven biển hạn chế các hoạt động khảo sát quân sự trong phạm vi EEZ của họ.

Giải thích cho lập luận của mình, Trung Quốc bảo rằng Bowditch đang tiến hành cái mà UNCLOS gọi là “nghiên cứu khoa học trên biển” trong vùng EEZ của Trung Quốc. Họ tham chiếu tới Điều 258 của UNCLOS. Điều khoản này nêu: “Việc triển khai và sử dụng bất kỳ thiết bị nghiên cứu khoa học nào trong bất kỳ khu vực nào của môi trường biển đều phải tuân theo những điều kiện được quy định trong Công ước này về việc tiến hành nghiên cứu khoa học trên biển tại bất kỳ khu vực biển nào như thế”. Trung Quốc lý luận rằng tàu Bowditch đã đưa thiết bị khoa học đến hiện trường, và do đó, cần phải được Trung Quốc cho phép thì mới được bắt đầu công việc.

Theo truyền thống, quyền tự do hàng hải trên biển khơi bao gồm việc sử dụng biển cho các hoạt động thao diễn, tập trận quân sự, kể cả có sử dụng vũ khí. Quyền tự do này – trong đó có cả tự do hoạt động trong phạm vi EEZ – đã được đưa vào UNCLOS [AJH1]. Nhưng ngôn ngữ trong các điều khoản liên quan đến việc tiến hành các hoạt động quân sự trong EEZ thì lại tạo ra quá nhiều khoảng trống để tranh cãi và chơi khôn lỏi.

Chẳng hạn, Trung Quốc bảo rằng chiến hạm của nước ngoài phải được họ cho phép thì mới được làm gì đó – bất kỳ điều gì trừ việc đi qua vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc. Năm 2010, phát ngôn viên của Bộ Quốc phòng Trung Quốc, Đại hiệu (Senior Colonel, tương tự như đại tá, tiếng Trung gọi là đại hiệu – ND) Cảnh Nhạn Sinh (Geng Yansheng), tuyên bố: “Theo yêu cầu của luật pháp quốc tế, chúng tôi sẽ tôn trọng quyền qua lại của tàu bè hoặc máy bay từ những quốc gia phù hợp, những quốc gia mà cũng tuân thủ luật pháp quốc tế” (tác giả nhấn mạnh). Quan chức Trung Quốc đang cố giới hạn hoạt động hải quân của Mỹ trong EEZ của Trung Quốc chỉ còn lại ở việc “đi lại” từ điểm này đến điểm kia.

Điều đó có nghĩa là Trung Quốc đang ra yêu sách rằng các hoạt động cho đến nay là hợp pháp (diễn tập của lực lượng đặc nhiệm, bay, tập trận quân sự, thử và sử dụng vũ khí, trinh sát và do thám cùng các hoạt động thu thập thông tin tình báo khác, thu thập dữ liệu hàng hải quân sự hoặc khảo sát quân sự) tiến hành trong EEZ thì bây giờ phải được coi là có gây thiệt hại cho quyền của Trung Quốc, kể cả trách nhiệm bảo vệ môi trường biển của Trung Quốc nữa. Nếu những diễn giải như thế này mà được lưu hành thì chứng tỏ UNCLOS sẽ gây hại đến quyền của những quốc gia có biển như Mỹ. Luật là phải rõ ràng, nhưng UNCLOS lại không rõ ràng khi quy định hoạt động quân sự nào thì là được phép, trong phạm vi EEZ của một quốc gia. Một cách bất cần đạo lý, Trung Quốc đang lợi dụng tính thay đổi của luật pháp để xúc tiến thực hiện những mục tiêu chính trị và khao khát quyền lực của họ.

Ở đây tồn tại một mối nguy lớn nếu Mỹ phê chuẩn UNCLOS. Bằng việc áp dụng, xúc tiến, và hành động theo cách diễn giải mới về luật quốc tế, Trung Quốc đang cố gắng làm đảo lộn hiện trạng và tạo ra những chuẩn mới về ứng xử trên biển. Bằng việc ký UNCLOS, Mỹ có thể – một cách không cố ý – ký phê chuẩn cách diễn giải luật sai lệch đó.

Vào năm 2009, Trung Quốc khẳng định “chủ quyền không thể tranh cãi đối với các hòn đảo trên Biển Đông và vùng nước lân cận” và đòi “hưởng quyền chủ quyền và quyền tài phán tại các vùng biển tương ứng, cũng như tại các thềm lục địa, đáy biển và tầng đất cái kèm theo”. Để củng cố cho những yêu sách này, Bắc Kinh đệ trình lên Ủy ban Liên Hợp Quốc về Luật Biển một bản đồ, trong đó có đường chữ U – cái mà bây giờ đã trở thành nổi tiếng – bao lấy gần như toàn bộ Biển Đông, bao cả vùng bờ biển của các nước Philippines, Malaysia, Brunei, và Việt Nam.

UNCLOS phân biệt giữa đảo và các cấu trúc khác, chẳng hạn đá. Đảo được định nghĩa là “một khu đất hình thành tự nhiên, có nước bao quanh, và nổi trên mặt nước khi thủy triều lên”. Đảo được hưởng quy chế EEZ 200 hải lý. Các cấu trúc khác trên biển – như đá, vỉa san hô, đảo nhỏ, và bãi cát – không được hưởng quy chế này: “Đá, không thích hợp cho con người đến ở hoặc không có đời sống kinh tế riêng, thì không có vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa”. Trung Quốc có vẻ như đang ra yêu sách đòi một loạt “đá” và “vỉa san hô” – gọi chúng là đảo – để họ cũng có thể đòi hưởng EEZ bao quanh đó. Hãy gọi đây là chủ nghĩa bành trướng dần dần về chủ quyền. Nếu việc này có kết quả, nghĩa là Trung Quốc đã thiết lập được cơ sở pháp lý cho việc đòi sở hữu phần lớn Biển Đông.

Trung Quốc có nhiều lý do hấp dẫn để đòi kiểm soát cả vùng biển rộng lớn này. Biển Đông được cho là giàu tài nguyên. Số liệu khác nhau nhiều, nhưng các dự báo lạc quan nhất của Trung Quốc cho rằng Biển Đông chứa hơn 200 tỷ thùng dầu và 2 nghìn triệu triệu feet khối khí tự nhiên. Biển này cũng là bãi cá rất giàu. Nếu Bắc Kinh thành công trong việc xác lập chủ quyền của họ đối với các cấu trúc địa lý trên Biển Đông, thì EEZ mà họ có được sẽ cho phép Trung Quốc – và chỉ Trung Quốc thôi – hưởng các nguồn tài nguyên đó.

Cũng vậy, Trung Quốc có lợi ích về an ninh trong yêu sách chủ quyền mở rộng trên Biển Đông của họ. Như đã nêu trên, Bắc Kinh đã diễn giải lại luật quốc tế nhằm khẳng định rằng họ có quyền từ chối cho tàu quân sự nước ngoài đi vào EEZ của họ. Thực hiện thành công các yêu sách của mình là bước đầu tiên để Trung Quốc tống khứ tài sản quân sự của nước ngoài ra khỏi những vùng biển đó. Có ba lý do lớn giải thích vì sao Trung Quốc muốn làm thế.

Thứ nhất là, chủ quyền trên Biển Đông sẽ tạo cho Trung Quốc thêm một chiều sâu chiến lược rất quan trọng. Hiện tại, từ quan điểm của Trung Quốc, các thành phố duyên hải của họ – các trung tâm kinh tế chính của đất nước – rất dễ bị tấn công từ ngoài biển. Kìm chân các tàu chiến và máy bay quân sự nước ngoài ở cách xa bờ biển Trung Quốc thì sẽ giúp cho Quân đội Giải phóng Nhân dân Trung Quốc (PLA) dễ dàng bảo vệ bờ biển phía nam hơn. Điều này cũng sẽ giúp Trung Quốc dễ dàng thể hiện quyền lực ở những nơi gần bờ biển các nước láng giềng, và qua đó đe dọa các đồng minh của Mỹ như là Philippines và các nước bạn như Singapore và Indonesia.

Thứ hai là, Trung Quốc phụ thuộc rất mạnh vào các tài nguyên nhập khẩu từ Trung Đông. Năm 2010, 47% lượng dầu nhập khẩu vào Trung Quốc là đi từ Trung Đông; 30% từ châu Phi [AJH2]. Luồng nhập khẩu này đi qua các trạm trung chuyển mà Trung Quốc không kiểm soát được, trong đó đáng chú ý là Eo biển Malacca, và còn cả Eo Lombok, Sunda thuộc vùng biển của Indonesia. Giới chức quốc phòng Trung Quốc gọi tình trạng này là “thế lưỡng nan Malacca”.

Chủ quyền của Trung Quốc trên Biển Đông sẽ cho phép họ dễ dàng thể hiện quyền lực hơn ở những eo biển như vậy, và, mặt khác, khiến cho Mỹ khó làm như thế hơn. Điều ấy sẽ làm Hoa Kỳ gặp khó khăn hơn trong hoạt động chống lại Trung Quốc ở những vùng biển có tính chất quan trọng sống còn, mà lại giúp Trung Quốc dễ hoạt động chống lại Hoa Kỳ hơn – cũng như chống các đồng minh của Mỹ là Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan. Ngoài ra, còn giúp cho hải quân Trung Quốc có thể thể hiện sức mạnh trên Ấn Độ Dương, nơi tàu bè Mỹ và Ấn Độ từ lâu vốn đã hoạt động thoải mái, không bị cản trở gì.

Thứ ba là, kiểm soát được Biển Đông sẽ giúp cho Hải quân của PLA thể hiện quyền lực đối với toàn Thái Bình Dương. Đặc biệt, sự kiểm soát đó của Trung Quốc sẽ khiến Mỹ khó mà giám sát được những tàu ngầm Trung Quốc triển khai từ căn cứ ngầm dưới biển ở đảo Hải Nam. Hải quân Trung Quốc, một khí có thể dễ dàng tiến vào Thái Bình Dương, thì sẽ dễ dàng đe dọa tài sản của Mỹ, chủ quyền của Mỹ, trong khu vực.

Rõ ràng là Hoa Kỳ sẽ có lợi nếu Trung Quốc không hiện thực hóa được các yêu sách của họ trên Biển Đông – ngay cả dẫu rằng Trung Quốc không sử dụng vũ lực để làm việc đó. Vấn đề là, Mỹ sẽ thành công đến đâu?

Những người đề xuất việc phê chuẩn UNCLOS nói rằng Mỹ không thể đối đầu với các yêu sách của Trung Quốc nếu bản thân họ không phê chuẩn UNCLOS. Tuy nhiên, Hoa Kỳ đã hành động theo luật pháp và thông lệ quốc tế rồi, trong khi đó, Trung Quốc – đã phê chuẩn UNCLOS – thì lại sử dụng UNCLOS để phô diễn luật (nguyên văn: flaunt the law, nghĩa là biểu diễn cái không có thực chất, và còn một nghĩa hiếm hơn là coi thường, xem thường luật – ND).

Bằng việc bóp méo UNCLOS, Trung Quốc đang thay đổi luật chơi. Trật tự tự do giúp cho luật lệ thỏa mãn được các quyền và lợi ích của những người muốn tham gia trật tự đó. Nhưng hóa ra Trung Quốc không thích các luật lệ ấy lắm và đang nỗ lực lật đổ chúng – đặc biệt những luật nào bảo vệ quyền tự do hàng hải và khiến cho Trung Quốc khó lòng theo đuổi tham vọng chủ quyền của họ ở châu Á. Phê chuẩn UNCLOS không phải là cách hiệu quả để chống lại những âm mưu đó của Trung Quốc. Các cuộc tranh cãi giờ đây đang là về chính trị, quyền lực, và cả Trung Quốc lẫn Mỹ đều không muốn giải quyết tranh chấp ở tòa án – UNCLOS được phê chuẩn hoặc là không.

Thay vì phê chuẩn UNCLOS, Mỹ cần phải duy trì những gì họ đã luôn làm. Họ nên tiếp tục cho tàu hải quân hoạt động trên các vùng biển quốc tế – kể cả trong vùng đặc quyền kinh tế của các nước khác – vào thời điểm và địa điểm mà họ muốn. Hoạt động nên bao gồm tất cả những hành động nào có tính chất ôn hòa, hòa bình – từ khảo sát đến tập trận, v.v.

Và Washington phải tuyên bố rõ ý định của họ, là tiếp tục tuân thủ những luật pháp và thông lệ quốc tế đã tồn tại hàng thế kỷ qua, liên quan đến quyền tự do trên biển, trong đó có cả những điều khoản của UNCLOS mà phù hợp với những hoạt động của họ. Trong mối bang giao với đối tác Trung Quốc, các nhà ngoại giao Mỹ cần tái khẳng định lập trường của Mỹ – một cách liên tục và nhất quán – không để ai thắc mắc về lập trường của phía Mỹ.

Khi làm như thế, Mỹ sẽ lôi kéo Trung Quốc vào ngoại giao, và chỉ ra cho Trung Quốc thấy – giữa muôn ngàn vấn đề – rằng chính Trung Quốc đang tiến hành hoạt động quân sự trong EEZ của các nước khác. Chúng ta cần có với Trung Quốc những luật giao thông để kiểm soát việc tranh chấp, chứ không phải ngồi băn khoăn về việc các cơ quan LHQ có thể giải quyết được những gì.

Xưa nay, luôn là thực tiễn quyết định luật pháp quốc tế trên biển. Trung Quốc hiểu điều này, và đang cố sức thay đổi luật lệ thông qua hành động thực tiễn của họ. Chỉ có bằng cách tiếp tục hành động trên biển cả – như đã luôn hành động – thì Mỹ mới có thể hy vọng duy trì một hệ thống luật pháp quốc tế phục vụ lợi ích của chính mình. Phê chuẩn UNCLOS rất có thể sẽ mang đến kết quả ngược lại.

Dan Blumenthal là giám đốc bộ phận Nghiên cứu châu Á, Viện Doanh nghiệp Mỹ. Michael Mazza là nghiên cứu viên cao cấp ở khoa Nghiên cứu Chính sách Quốc phòng và Đối ngoại của Viện trên.

Nguồn: The Diplomat

Bản tiếng Việt © Ba Sàm 2012