213. TRUNG QUỐC: TÁC ĐỘNG CỦA GIỚI CHUYÊN GIA TƯ VẤN ĐỐI VỚI CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI

THÔNG TẤN XÃ VIỆT NAM

Tài liệu tham khảo đặc biệt

Thứ Hai, ngày 25/07/2011

TRUNG QUỐC: TÁC ĐỘNG CỦA GIỚI CHUYÊN GIA

TƯ VẤN ĐỐI VỚI CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI

TTXVN (Angiê 19/7)

Dù được phân tích dưới góc độ nào, Trung Quốc ngày nay trở thành một tác nhân chủ chốt trên sân khấu chính trị thế giới. Cho đến nay, ít ai nói về cuộc cách mạng trí tuệ diễn ra đồng thời với sự phát triển kinh tế và chính trị ở nước này. Theo hai học giả Thierry Kellner và Thomas Bondiguel, thuộc Viện nghiên cứu Trung Quốc đương đại Brussels (BICCS), từ khi nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa mởi cửa vào đầu những năm 1980 và sau khi chấm dứt hình mẫu chính trị Maoít, Trung Quốc đã tìm lại được truyền thống trí tuệ của mình và hiện đang đưa ra trăm nghìn phương pháp tư duy mới. Với sự gia tăng đột biến số người có bằng cấp, không có gì ngạc nhiên khi thấy các nhà phân tích trẻ tuổi nhưng xuất sắc, nói được nhiều thứ tiếng và thường đi ra nước ngoài, gia nhập các viện nghiên cứu và tham gia các nhóm chuyên gia tư vấn, mang dòng máu mới và những phương pháp làm việc mới đến cho các cơ quan này.

Trong công trình nghiên cứu nhan đề “Tác động của các nhóm chuyên gia tư vấn Trung Quốc chuyên về quan hệ quốc tế đối với chính sách đối ngoại của Bắc Kinh” đăng trên tạp chí “Địa chính trị”, hai học giả nói trên đã phân tích những lý do thúc đẩy Chính phủ Trung Quốc cho lập ra các nhóm này, các loại nhóm chuyên gia tư vấn với cách tổ chức cũng như năng lực và các mối liên hệ của họ với các cơ cấu chính thức, sự xuất hiện và phát triển cũng như vai trò của Vụ hoạch định chính sách thuộc Bộ Ngoại giao và cuối cùng là các loại kênh khác nhau do các nhóm chuyên gia tư vấn thiết lập để tác động lên các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc. Dưới đây là trích lược những nội dung liên quan đến Vụ hoạch định chính sách thuộc Bộ Ngoại giao và các kênh tác động của các nhóm chuyên gia tư vấn cũng như mức độ tham gia hoạch định chính sách đối ngoại của họ.

Ít người ở Trung Quốc cũng như nước ngoài không tưởng tượng được nền ngoại giao phi chính thống và các nhóm chuyên gia tư vấn đã thâm nhập cơ cấu của ngành ngoại giao nước này đến mức độ nào. Tính đại diện của Nhà nước Trung Quốc với tư cách là một cơ cấu đơn khối đồ sộ ngày càng ít thích hợp vưói thực tế trong khi Bắc Kinh tìm cách thích ứng với tốc độ phát triển nhanh của tiến trình này. Hiện tiến trình đó mới chỉ ở bước đi đầu tiên trong khi khái niệm “phát triển một cách khoa học” được Hồ Cẩm Đào đưa ra tại đại hội lần thứ 17 Đảng cộng sản Trung Quốc dần dần bắt rễ trong xã hội Trung Quốc. Việc sử dụng các nhà khoa học và chuyên gia sẽ được tiếp tục trong việc hoạch định chính sách của Kế hoạch 5 năm lần thứ 12 (2011-2015).

Có nhiều điều đáng nói về sự phát triển của các nhóm chuyên gia tư vấn ở Trung Quốc, cụ thể là trong các lĩnh vực kinh tế và tài chính. Song đáng được chú ý hơn cả là cộng đồng các nhóm chuyên gia tư vấn về chính sách đối ngoại đã góp phần làm thay đổi một cách ngoạn mục nền ngoại giao Trung Quốc trong những năm gần đây. Ngoài sức mạnh kinh tế và quân sự mà Trung Quốc có được, đáng kể nhất là nước này đã khiến cả thế giới phải thán phục. Năm 2006 có tới ½ các nhà lãnh đạo thế giới đã đến thăm chính thức Bắc Kinh, biến thủ đô của Trung Quốc thành một nơi hội tụ của nền ngoại giao quốc tế.

Có ý kiến cho rằng số nhóm chuyên gia tư vấn ở Trung Quốc là hơn 1.000, trong số đó chủ yếu là các nhóm thuộc chính phủ và chỉ có 5% được coi là “độc lập”. Các nhóm độc lập thường là các cơ cấu quy mô nhỏ, sử dụng tối đa 20 học giả với ngân sách hàng năm khoảng 450.000 USD. Các nhóm chuyên gia tư vấn mới ngày càng nghiên cứu chuyên sâu hơn trong một số lĩnh vực, thường là về kinh tế, môi trường hay xã hội. Về chính sách đối ngoại, các nhóm chuyên gia tư vấn quan trọng nhất là các nhóm ra đời trước Cách mạng văn hoá hay ngay sau thời kỳ này.

Các học giả thuộc các nhóm chuyên gia tư vấn về quan hệ đối ngoại của Trung Quốc khó có thể tiến hành nghiên cứu một cách hoàn toàn độc lập các vấn đề chính trị nhạy cảm, song họ cũng có được một biên độ xoay xở nhất định tuỳ theo vấn đề nghiên cứu là gì và nhà nghiên cứu là ai. Nhờ mối quan hệ gần gũi với chính phủ mà họ có được một ảnh hưởng đối với các nhà hoạch định chính sách lớn hơn so với các nhóm chuyên gia tư vấn tương tự ở phương Tây và châu Âu.

Các nhóm chuyên gia tư vấn mang tính chất hoàn toàn tư nhân và chuyên về quan hệ đối ngoại hầu như không tồn tại ở Trung Quốc. Trong điều kiện đó, các nhà lãnh đạo Trung Quốc không có nhiều sự lựa chọn để biết nên tham khảo ý kiến ai, đồng thời cũng ít bị thôi thúc phải tìm kiếm chuyên gia tư vấn ở ngoài các cơ quan tư vấn truyền thống. Ảnh hưởng của các nhóm chuyên gia tư vấn đến tiến trình ra quyết định về chính sách đối ngoại phần lớn phụ thuộc vào vị trí của lãnh đạo các nhóm đó và tầm cỡ của họ trong làng chính trị.

Các nhóm chuyên gia ở Trung Quốc sử dụng hai kênh chính để tác động vào các nhà hoạch định chính sách. Hoặc họ thông báo quan điểm của mình thông qua kênh chính thức nhưng quan liêu: mỗi nhóm chuyên gia của chính phủ có kênh riêng của mình để chuyển báo cáo nghiên cứu nội bộ lên lãnh đạo thông qua thư ký riêng của nhà lãnh đạo đó hay Văn phòng đối ngoại Ban chấp hành trung ương. Hoặc họ sử dụng các đầu mối không chính thức và mạng lưới quan hệ cá nhân của mình. Phương thức tác động này rất linh hoạt giúp các thành viên nhóm chuyên gia tư vấn bỏ qua được các kệnh chính thức vốn quan liêu. Phụ trách các nhóm chuyên gia tư vấn hay một số học giả nổi tiếng có thể có mối quan hệ cá nhân và trực tiếp với các nhà hoạch định chính sách cao cấp nhất của Nhà nước.

Vụ hoạch định chính sách (DPP) thuộc Bộ Ngoại giao

Hai cơ quan ra quyết định quan trọng nhất của Trung Quốc về các vấn đề chính sách đối ngoại đều thuộc Hội đồng các vấn đề Nhà nước. Đó là Nhóm lãnh đạo hẹp về công tác chính sách đối ngoại và Nhóm lãnh đạo hẹp về công tác an ninh quốc gia được thành lập năm 2000. Tuy hai nhóm này đều do Hồ Cẩm Đào phụ trách, song công việc trên thực tế lại do Đới Bỉnh Quốc, người phụ trách ban thư ký của cả hai nhóm này, điều phối. Vì thông thường ở Trung Quốc, các cơ cấu không thuộc Đảng có ít quyền lực hơn các cơ quan của Đảng nên Bộ Ngoại giao thường chỉ được quyết định các vấn đề thuộc loại hai hoặc ba. Điều đáng lưu ý là cả 4 Bộ trưởng Ngoại giao gần đây nhất đều là các nhà ngoại giao chuyên nghiệp và tuân thủ chặt chẽ đường lối của Đảng. Điều trớ trêu là những người có quyền quyết định chính về hoạch định chính sách đối ngoại giờ đây lại cho Bộ Ngoại giao là quá bảo thủ và định tìm kiếm các nguồn khác để hoạch định chính sách cho có hiệu quả hơn. Đới Bỉnh Quốc và êkíp của ông dựa nhiều vào hệ thống tham vấn với các chuyên gia và các nhóm chuyên gia tư vấn. Phương thức này có vấn đề ở chỗ các nhóm lãnh đạo hẹp chủ chốt không phải là các thể chế thường trực, mà chỉ xử lý các vấn đề trên cơ sở chuyên biệt và thường là khi xảy ra các tình huống khẩn cấp. Có thể do mất cân bằng trong hệ thống cơ cấu ra quyết định về chính sách đối ngoại đó nên các nhà ra quyết định phải nâng tầm của Vụ hoạch định chính sách thuộc Bộ Ngoại giao.

Một trong những đặc điểm chính về nhân viên của Vụ hoạch định chính sách là họ báo cáo lên các cơ cấu của Đảng chứ không chỉ với các Vụ khu vực của Bộ Ngoại giao. Điều đó làm tăng đáng kể mức độ tiếp cận của họ với các nhà ra quyết định. Vụ hoạch định chính sách được giao nhiệm vụ hỗ trợ công việc của bộ trưởng thông qua báo cáo và tài liệu thông tin, song điều quan trọng hơn là vụ này chuyển thông tin trực tiếp cho các nhà lãnh đạo chính và chuẩn bị diễn văn cũng như các chuyến thăm của lãnh đạo. Vụ trưởng Vụ hoạch định chính sách, Lạc Ngọc Thành, đã từng tham dự hội nghị cấp cao Liên minh châu Âu-Trung Quốc tại Nam Kinh. Một quan chức của vụ này cho biết Vụ hoạch định chính sách có nhiều quyền lực hơn từ khi quan tâm hơn đến sự chờ đợi ở trong nước đối với công việc liên quan đến các vấn đề quốc tế của họ.

Tầm quan trọng của Vụ hoạch định chính sách gia tăng thể hiện ở tên gọi của Vụ này gần đây được đổi từ Vụ nghiên cứu chính sách thành Vụ hoạch định chính sách với trọng tâm là vai trò của nó trong việc hoạch định chính sách. Theo truyền thống muốn được thăng tiến vào các vị trí cao ở Bộ Ngoại giao thường cần phải trải qua các chức vụ ở Vụ Mỹ hay trong lĩnh vực xử lý khủng hoảng. Một số dấu hiệu cho thấy ngoại giao công chúng và các vị trí phân tích trong bộ cũng có thể là cách để được thăng tiến. Điều này phản ánh một cách lôgích sự quan tâm mà ban lãnh đạo Trung Quốc dành cho việc phát triển một cách khoa học và quan trọng hơn là cho nhu cầu tăng cường ngoại giao công chúng của Trung Quốc để cải thiện hình ảnh siêu cường có trách nhiệm trên trường quốc tế của nước này.

Vụ hoạch định chính sách của Bộ Ngoại giao được coi là một nhóm chuyên gia tư vấn về chính sách đối ngoại chính thức của chính phủ và giá trị của nó, nếu so với báo cáo phân tích chính trị do các Vụ khu vực của Bộ cung cấp, nằm ở chỗ cung cấp cho lãnh đạo cấp cao những đánh giá về triển vọng tình hình trong tương lai. Do các viện chính sách ở Trung Quốc có tính chất bán chính phủ nên Vụ hoạch định chính sách là đối tác tự nhiên của các viện này. Mức độ tác động qua lại giữa Vụ hoạch định chính sách và các nhóm chuyên gia tư vấn có vẻ vẫn thích xử lý trực tiếp với các Vụ khu vực của Bộ Ngoại giao hơn. Cũng có thể nhận thấy rằng chương trình tham vấn thường xuyên giữa viên chức thuộc Vụ hoạch định chính sách và các chuyên gia đã được mở rộng trong những năm gần đây để thu nạp thêm phần lớn các nhóm chuyên gia tư vấn, kể cả các nhóm không có trụ sở ở Bắc Kinh.

Các kênh tác động

Phần lớn các nhóm chuyên gia tư vấn thuộc chính phủ có kênh ưu đãi để tác động đến lãnh đạo cấp cao thông qua một hoặc nhiều nhân vật chủ chốt của nhóm. Người ta nói rằng Mã Chấn Cương thuộc Viện nghiên cứu quốc tế Trung Quốc (CIIS), Chu Hoằng thuộc Học viện Khoa học xã hội Trung Quốc (CASS) hay Dương Khiết Mẫn thuộc Viện nghiên cứu quốc tế thương mại (SIIS), thường xuyên được Đới Bỉnh Quốc mời tham dự các cuộc tham vấn cấp cao, hoặc với một số chuyên gia về chính sách và viên chức khác, hoặc trong các cuộc họp của các Nhóm lãnh đạo hẹp chủ chốt.

Bên cạnh ảnh hưởng cá nhân trực tiếp đối với các cấp lãnh đạo cao nhất, ảnh hưởng của các chuyên gia thành viên các nhóm chuyên gia tư vấn trong tiến trình chính trị gắn liền với hiệu quả của những đề xuất mà họ đưa ra trong các thời kỳ căng thẳng hay khủng hoảng.

Nhiều phụ trách nhóm chuyên gia tư vấn là các cựu đại sứ và phần lớn các học giả thuộc Viện Quan hệ quốc tế đương đại Trung Quốc (CICIR) và CIIS đã từng giữ các chức vụ về ngoại giao. Các chuyên gia được các nhóm chuyên gia tư vấn cho Bộ Ngoại giao mượn làm việc tại các đại sứ quán. Tại đó, họ không làm công việc bình thường của các nhà ngoại giao như thương lượng, mà chủ yếu làm công tác cố vấn cho đại sứ về các vấn đề chính trị. Đối với hai nhóm chuyên gia gần gũi với chính phủ nhất, CIIS đối với Bộ Ngoại giao và CICIR đối với Bộ An ninh quốc gia, một tỷ lệ quan trọng trong số học giả của chúng vào thời điểm nào đó trong sự nghiệp của họ, sẽ đi làm việc tại các đoàn ngoại giao. Ngày càng hiếm chuyện chuyên gia đến từ các cơ quan nằm ngoài cơ cấu của chính phủ được hưởng đặc quyền này. Chẳng hạn các thành viên nhóm CASS theo truyền thống không thể đi làm việc ở nước ngoài, song Chính phủ Trung Quốc gần đây đã thay đổi quan điểm về cử chuyên gia đi làm việc tại các phái bộ ngoại giao ở nước ngoài và quyết định cho phép ngành ngoại giao mở rộng nguồn tuyển mộ cán bộ ngoài ngành. Trong số các chức năng quan trọng nhất của các nhà “nghiên cứu-ngoại giao” này là làm việc như một kiểu “lót” và trình bày lập trường của Trung Quốc đối với công chúng ở nước sở tại theo một cách khác. Họ cũng phải tham gia các hội nghị do các nhóm chuyên gia tư vấn nước sở tại tổ chức và các cuộc đối thoại không chính thức với các viện nghiên cứu, cũng như chuẩn bị bài phát biểu để đại sứ đọc tại nước sở tại. Có thể Chính phủ Trung Quốc sẽ tiếp tục sử dụng số chuyên gia về quan hệ quốc tế có trong tay – khoảng hơn 5.000 người – để tiếp tục đa dạng hoá nhân viên của các phái bộ ngoại giao ở nước ngoài. Cho đến lúc này, các nhà ngoại giao thuộc hệ thóng “cho mượn” là do đại sứ đích thân lựa chọn hoặc được tuyển dụng qua thi tuyển chính thức.

Mặt khác, có thể Chính phủ Trung Quốc sẽ đòi hỏi ở các nhóm chuyên gia tư vấn ngày càng nhiều hơn và tìm cách tận dụng tối đa kiến thức của họ, sử dụng phương thức truyền thống ngàn năm của nước này là thu thập một lượng tối đa thông tin về tình hình để có được bức tranh toàn cảnh. Chính phủ Trung Quốc dường như cũng ngày càng coi trọng các nhóm chuyên gia hơn trong tiến trình hoạch định chính sách đối ngoại.

Truyền thông, một công cụ để hoạch định chính sách đối ngoại

Tuy không bị loại hẳn khỏi các cơ cấu kiểm soát tuyên truyền chính thức, song tác động qua lại giữa các nhóm chuyên gia Trung Quốc và báo chí được tăng cường và các phân tích trên các phương tiện truyền thông giờ đây trở nên có màu sắc hơn bao giờ hết ở Trung Quốc. Một nhà ngoại giao phương Tây đánh giá có một cuộc đột phá vào năm ngoái trong việc xử lý các vấn đề chính sách đối ngoại trên các phương tiện truyền thông và trong vị trí được dành cho các ý kiến mà các chuyên gia thuộc các nhóm tư vấn đưa ra.

Các bình luận viên về chính sách đối ngoại của các cơ quan truyền thông bây giờ được coi như “quyền lực thứ ba” về chính sách đối ngoại ở Trung Quốc, sau các nhóm chuyên gia tư vấn của chính phủ và các trường đại học. Hiện tượng này trở thành hiện thực là do công chúng ở Trung Quốc có trình độ học thức cao hơn và quan tâm đến quan hệ đối ngoại nhiều hơn nhờ có Internet với các cuộc tranh luận có nội dung sâu sắc và thường liên quan đến các vấn đề thời sự gắn với chính sách đối ngoại. Không thể phủ nhận việc Internet và số lượng cực lớn các blog cũng như diễn đần chính sách đối ngoại là một tác nhân phi nhà nước tích cực nhanh chóng nổi lên trong tiến trình hoạch định chính sách đối ngoại ở Trung Quốc.

Các vấn dề được nêu lên trên các phương tiện truyền thông là một bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, một số vấn đề nhạy cảm về chính sách đối ngoại có thể không được đăng tải trên báo chí và chuyên gia các nhóm tư vấn được yêu cầu không được bình luận các vấn đề đó trước công chúng. Đó là những vấn đề liên quan đến Tây Tạng và người Duy Ngô Nhĩ, các vấn đề biên giới – đặc biệt là với Ấn Độ – hay yêu sách ở biển Nam Trung Hoa (Biển Đông).

Phần lớn chuyen gia thuộc các nhóm chuyên gia tư vấn của Trung Quốc đều tỏ ra không chắc chắn khi phải đưa ra câu trả lời. Có nhiều nguyên nhân. Thứ nhất là vì nhiệm vụ chính của họ là tư vấn cho chính phủ và tiến hành nghiên cứu mật hoặc không công khai, chứ không phải là bày tỏ ý kiến của mình trên mặt báo. Thứ hai, phần đông trong số họ không được đào tạo và cũng không quen nói với báo chí. Các nhóm chuyên gia tư vấn Trung Quốc cho đến nay không phải đối mặt với sự cần thiết phải dấu tranh để có được ảnh hưởng chính trị như đồng nghiệp của họ ở phương Tây. Mối quan hệ giữa các chuyên gia về chính sách và nhà báo, trong một chừng mực nào đó, vẫn mang bản chất giáo sư-sinh viên, nghĩa là chuyên gia về chính sách chấp nhận chia sẻ một phần hiểu biết của mình để giúp nhà báo thực hiện công việc của mình. Phần lớn chuyên gia được trả khoảng 100 USD cho một lần trả lời phỏng vấn hay có đóng góp cho việc viết bài. Nếu phỏng vấn một học giả thuộc nhóm chuyên gia tư vấn, tổng biên tập luôn là người quyết định nội dung bài phỏng vấn sẽ được sử dụng nội bộ hay để đăng công khai. Tỷ lệ này là 20/80. Trong thời gian gần đây, báo chí và tạp chí ngày càng đăng tải nhiều ý kiến sáng tạo của các chuyên gia về chính sách và thường được giới thiệu trong mục “Xã luận” hay “Ý kiến chuyên gia”. Nhìn chung, ngày càng có nhiều bài báo không bị kiểm duyệt, chỉ có nội dung nào bị coi là để dùng nội bộ thì mới bị rút khỏi mặt báo.

Mối quan hệ giữa học giả và nhà báo hiện nay thông thoáng và có tác động qua lại hơn nhiều. Một số nhóm chuyên gia tư vấn có trụ sở ngoài Bắc Kinh ngày càng dựa vào mối quan hệ với báo chí để tìm cách bù đắp việc họ ít được các nhà ra quyết định ở Bắc Kinh chú ý đến hơn. Mô hình của phương Tây trong lĩnh vực này ít có cơ hội được áp dụng ở Trung Quốc vì lý do chính trị và văn hoá. Các chuyên gia về chính sách thông tường nhất duy trì quan hệ với các viên chức và biết được khi nào thì phải vừa khen vừa tư vấn để ý kiến của mình được chấp nhận. Cách tiếp cận tinh tế đó thường mang tính chiến lược và được các viên chức và nhà ngoại giao Trung Quốc áp dụng một cách tỷ mẩn.

Cuộc cạnh tranh khốc liệt hơn giữa chuyên gia về chính sách đối ngoại với nhau và cuộc chạy đua để được thừa nhận rất có thể sẽ thúc đẩy ngày càng nhiều người trong số họ tìm kiếm đầu mối tiếp xúc với báo chí nước ngoài. Cho đến nay, giới chuyên gia Trung Quốc ngại nói chuyện với các nhà báo nước ngoài, thậm chí với cả báo chí tự do hơn ở Hồng Công.

Về các vấn đề được Bắc Kinh cho là có giá trị cao về nền ngoại giao công chúng, các chuyên gia được phép, thậm chí được khuyến khích truyền đạt quan điểm chính thức của Trung Quốc cho báo chí phương Tây. Chẳng hạn vì muốn được xem như một tác nhân có trách nhiệm trên trường quốc tế, Bắc Kinh tích cực tìm cách tăng cường nỗ lực để giảm hiệu ứng biến đổi khí hậu thông qua tiếng nói các chuyên gia được phép nói về chính sách.

Các chuyên gia về chính sách thuộc các trường đại học được coi là nằm ngoài tầm ảnh hưởng về các vấn đề chính sách đối ngoại, nhưng một số nhân vật vừa được thừa nhận rộng rãi vừa được tiếp cận  các nhà hoạch định chính sách.

Song song với việc phát triển các thành phần khác thuộc xã hội dân sự Trung Quốc – tổ chức phi chính phủ về môi trường hay chuyên về bảo vệ quyền lợi xã hội – các nhóm chuyên gia tư vấn về quan hệ quốc tế cũng góp phần ngày càng nhiều vào việc hoạch định chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Xu hướng này có thể sẽ được thúc đẩy do tính phức tạp của các vấn đề quốc tế mà Trung Quốc đang phải đối mặt. Các nhóm chuyên gia tư vấn về chính sách đối ngoại có ảnh hưởng nhất vẫn là các nhóm gần gũi chính phủ nhất. Biên độ xoay xở của họ cũng có xu hướng tăng thêm do các cấp cao trong cơ cấu Nhà nước Trung Quốc ngày càng có nhiều nhu cầu cần có ý tưởng độc đáo.

Trong thập kỷ tới ở Trung Quốc có thể xuất hiện các nhóm chuyên gia tư vấn độc lập. Về cơ cấu quyết định chính sách, việc biến đổi dần dần Vụ hoạch định chính sách của Bộ Ngoại giao thành một cơ quan chủ chốt trong qui trình ra quyết định về chính sách đối ngoại có thể sẽ dẫn dến hệ quả là các nhà phân tích và các nhóm chuyên gia tư vấn tác động được nhiều hơn vào việc hoạch định chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Họ có ảnh hưởng đáng kể trong các cơ cấu ra quyết định của Trung Quốc về chính sách đối ngoại. Do dấu ấn của Trung Quốc trên trường quốc tế sẽ ngày càng đậm nét nên không nên bỏ qua cuộc cách mạng trí tuệ này./.